2017年上半年，按照安排，有幸作为全省人大第三批立法工作学习班成员，到省人大法工委跟班学习。半年来，在省人大法工委领导同志们的悉心指导下，先后参与了多部法规修改、省十二届人大七次会议议案审查、省十二届人大立法规划完成情况统计和九十余部法律编辑工作，办理省政协十一届五次会议提案和人大代表信访事项各一件。通过跟班学习，深切感受到上级人大工作作风严谨细致、一丝不苟，同志之间团结友爱、通力协作，对学习人员关心爱护、热情指导。言传身教中，学习了立法工作及人大相关业务，积累了知识、开阔了视野。现将观察到的上级人大工作方法和理念进行整理和总结，以期对我市立法工作有所裨益。
关于设区的市立法范围。修改后的立法法规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面制定地方性法规。城乡建设与管理范围宽泛，各地反映不易把握。全国人大常委会法工委原主任李适时在第二十二次全国地方立法研讨会上讲话中对设区的市立法范围作了详细解读，为地方立法提供了指导和遵循。城乡建设既包括城乡道路建设、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等。按照中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》规定，城市管理的具体范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确了中央财政事权、地方财政事权和中央与地方共同财政事权，中央与地方事权划分，与立法权限密切相关，为地方立法权限划定了边界。
人大在立法中的主导作用。人大在立法工作中发挥主导作用，体现在时间节点上即制定立法计划方面、在立法内容即确定立法项目方面有主动权。对于政府部门不积极提出制定或修改立法项目建议、消极不作为的，人大常委会主任会议可提出立法项目决定，交政府执行。省战略新兴产业促进条例即为省人大常委会领导通过主任会议提出立法议案交省政府起草的。
关于精准立法。围绕党委确定的当前和今后一段时期经济社会发展的目标任务，把依法治理、维护公平正义、社会和谐稳定，加强本地经济社会发展迫切需要、与上位法相配套、有地方特色的立法作为立法重心。地方立法要把对权力的监督、制约作为立法的重要内容，合理划定政府、社会、公民三者的权力边界，正确把握公共权力介入公共事务的强度与力度，避免越位、缺位、错位情形。严格控制行政许可、行政处罚、行政强制，确需设立的，应明确责任主体、条件、范围、程序和责任，不突破上位法增设处罚种类，不随意抬高处罚、增设许可条件、增加审批程序，严格控制机构、编制和经费等问题。地方立法项目尽量避免综合性、全面性立法，聚焦具体问题，坚持不从众、差异化思路，凸显本地特色，注重小而精，向一事一法转变，做到“小切口，大纵深”。
立法的科学性、稳定性。对政府确定的工作目标，立法中不必一一对应。如在制定幼儿园管理办法中，省政府有关文件规定各乡镇都要设立公办幼儿园，有意见据此主张规章中也要这样写。时任省政府法制办主任不同意，认为：各乡镇都设公办幼儿园不符合基层实际，有的山区人口稀少，少数儿童送到条件较好的幼儿园，不可能也不必要在每个乡镇设立幼儿园；政府的文件是目标和规划，是愿景和口号，随时可能改变。立法要注重科学性、稳定性，不能朝令夕改，只能据实设立，不要做硬性要求。
宽严相济立法。关于对小作坊、小餐饮、小摊贩的管理，食安法作为上位法授权由省级立法解决。省人大常委会在起草制定省食品安全条例中，考虑到“三小”从业人员一般为中老年、下岗职工，多为解决生计问题，其经营也确实为人们生活提供了方便，因此对这部分从业人员与食安法中有关食品生产企业的要求相区别，准入条件宽松一些，管理方法灵活一些，处罚措施轻一些，重在明确主体责任，实现可追溯、可追责。另外还考虑与其他省市地区对比，在处罚方面比发达地区要宽松些，和经济社会发展水平相当的地区保持平衡一致。
积极回应社会热点。省旅游条例制定中，初稿对当前社会上存在的自驾游、驴友群现象没作规定。常委会分组审议中，组成人员对此意见较为集中，认为自驾游、驴友群的现象较为普遍，安全隐患大，目前没有管理措施，条例应对此作出回应。后条例进行了修改，规定在禁止通行、没有道路通行的区域，任何单位或者个人不得违反规定开展风险性较高的旅游活动，违反规定发生旅游安全事故产生的救援费用，应当由旅游活动组织者及被救助人相应承担。条例修改后加重了自驾游、驴友群活动组织者的责任，回应了社会热点，反响较好。地方立法应坚持问题导向，解决实际问题，对社会现实中存在的矛盾和焦点作出回应，寻求破解之策，制定出接地气、具有地方特点、真管用的地方性法规。
法规调整内容应当规范统一。省旅游条例既包含促进旅游业发展内容，也有规范旅游行业发展的内容。常委会组成人员在审议中认为，促进与规范是两种性质不同的内容，促进要求鼓励、放开发展，规范要求限制、治理发展。混在一起写造成条例内容重点不突出、内容不全面、问题找不准、解决不到位。法制委员会在审议中也承认该条例存在这方面的问题，要求以后尽量避免。
教育、引导、强制相结合。不要从与被管理对象对立的角度立法，仅仅加强管理、处罚和惩戒，应积极发挥引导、鼓励、警示作用，教育与惩罚相结合。法律不可能包打天下，解决所有问题。对待各种社会问题，应考虑利用文明、道德、习惯、舆论、伦理、村规民约、行业规则、政策、法律综合施策，在其他方法无效时，再考虑使用法律的措施。比如，在大气污染防治法修订过程中，力求处理好环境保护与经济发展的关系，在制度设计上，既有强制性规定，加大处罚力度，又注重发挥正向激励机制作用，通过鼓励倡导实现规范的目标。针对秸秆焚烧屡禁不止的现状，确立了疏堵结合、以疏为主的原则，在鼓励、倡导和支持对秸秆进行肥料化、饲料化、能源化等综合利用的基础上，划定区域实行禁烧。在反家庭暴力法、慈善法制定过程中，注重发挥道德的价值引导和教化作用，弘扬社会主义核心价值观和中华民族传统美德，实现了法律引领倡导和解决社会问题的有效结合。
自由裁量权问题。行政罚款上下幅度不超过十倍，如省旅游条例第六十二条规定，旅游经营者违反规定安排旅游者参观或者参与损害国家利益和民族尊严，含有民族、种族、宗教、地域、性别等歧视内容，以及涉及淫秽色情、邪教、赌博和教唆吸毒的项目或者活动的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处二万元以上二十万元以下罚款。对此，常委会组成人员在审议中认为，二万元以上二十万元以下自由裁量的幅度过大，一方面具体执行中不易把握，另一方面给执法人员的空间太大，容易出现问题。省人大法制委员会经过研究进行了修改，增加规定“主动消除或者减轻危害后果的，可以处二万元以上十万元以下罚款。”分为两个档次，便于操作执行。
关于重复上位法的问题。原则上不重复，可重复可不重复的，一律不重复。对法律、行政法规已经明确规定的内容，地方法规一般不作重复性规定，特别是法律、行政法规对行政诉讼、行政复议、仲裁、国家赔偿、刑事责任、行政处分、行政强制执行等已经明确规定的，更没有必要作重复性规定。概念性定义一般不再重复。影响到法规逻辑、结构时，可以重复上位法规定，特别是对上位法中具有承上启下、前后贯通作用的支架性、过渡性、连接性条文，可作必要的重复。重复上位法，注意引用完整性、准确性和必要性，不要大抄全抄，但也不能断章取义、随意拆解、合并或拼凑。
建立立法档案。每部法规制定过程中都要注意收集相关立法资料，包括草案代拟稿、草案稿、草案修改稿、修改对照表、参考依据，调研材料，研讨、论证记录，征求意见情况，沟通协调有关信函、电话记录等各种资料，建立档案，以备以后在研究法规相关问题时备查。
在跟班学习见面会上，省人大常委会法工委副主任纪荣荣语重心长地指出，作为一个立法工作人员要有思想境界，把工作当事业，执着追求、坚持不懈；要有奉献精神，耐得住寂寞，坐得住冷板凳；要有认真的态度，瞻前顾后、左顾右盼、反复思量；要有能力和水平，沉下心来搞研究，提高理论水平。对照以上标准，深感差距与不足。以后工作中，要认真贯彻常委会领导和工委领导的要求，加强研究学习，提高工作能力水平，以这种“工匠精神”为本市立法工作作出自己的贡献。（法工委 王常青）
