尹中卿
我国宪法、法律、地方性法规对地方人大及其常委会的性质地位、职权职责和工作程序进行了系统规定。我们必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大、十九届二中、三中全会和十三届全国人大一次会议精神，全面落实宪法、法律、地方性法规的规定，深入理解地方人大工作的指导思想，充分认识地方人大及其常委会的法律地位，认真行使地方人大及其常委会的基本职权，切实遵循地方人大的工作程序，把新时代地方人大工作做得更生动、更扎实、更有效，取得党和人民满意的效果。
一、地方人大工作的指导思想
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继承和发展了马克思主义国家学说，丰富和拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求，为坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代地方人大工作提供了科学理论指导和行动指南。
(一)习近平总书记重要论述
2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。”“我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。”
2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”“要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。”
(二)党中央有关决定
十八大报告提出支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关依照法定权限和程序行使权力。”“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”
十八届三中全会提出推动人大制度与时俱进。“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。”“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”
十八届四中全会提出全面推进依法治国。“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”“加强监督制度建设，努力形成科学有效的权力制约和监督体系，增强监督的合力和实效。”“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。”“重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。”
十八届五中全会提出依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济。“各级各类规划要增加明确反映创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的指标，增加政府履行职责的约束性指标，把全会确定的各项决策部署落到实处。”
十八届六中全会提出完善权力运行制约和监督机制。“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”“实行权力清单制度，公开权力运行过程和结果，健全不当用权问责机制，把权力关进制度笼子，让权力在阳光下运行。”“授权者要负责监督，发现问题要及时处置。”
十九大报告提出健全人民当家作主制度体系。“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”
十九届二中全会提出修改宪法的建议。“要加强对宪法法律实施情况的监督检查，坚决纠正违宪违法行为。”“各级国家工作人员特别是领导干部要增强宪法观念，依照宪法法律行使职权、履行职责、开展工作，恪尽职守，廉洁奉公，自觉接受人民监督，通过自己的努力为宪法法律实施作出贡献，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”
十九届三中全会提出深化党和国家机构改革。“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”，“推动人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党的统一领导下协调行动、增强合力，全面提高国家治理能力和治理水平。”
(三)党中央有关决策
2015年6月，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，专门就加强和改进地方人大监督工作提出了明确要求。
2015年7月，中共中央办公厅转发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，提出“有件必备、有备必审、有错必纠”，对地方各级人大常委会有效履行监督职责提出了具体要求。
2015年8月，中共中央办公厅转发《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，在加强改进人大预算审查监督工作方面进行了制度创新。
2016年2月，中共中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》，提出了加强党领导立法的一系列新机制新举措。
2017年1月，中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，进一步完善了人大对各级政府重大政策监督的工作制度。
2017年12月，中共中央印发《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，为人大常委会加强国有资产监督提供了基本制度规范。
2018年3月，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，进一步创新和完善了人大预算审查监督制度。
(四)全国人大常委会有关部署
2015年1月，全国人大常委会办公厅印发《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，进一步丰富了询问内容，改进了询问方式，增强了专题询问的针对性和实效性。
2015年10月，中共十二届全国人大常委会党组提出《依法建立专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度的实施意见》，对建立专家顾问制度进行了部署。
2015年12月，十二届全国人大常委会委员长会议通过《向社会公布法律草案征求意见工作规范》，为公布法律草案征求意见提供了规范。
2015年12月，全国人大常委会办公厅印发《全国人大及其常委会依法开展质询工作的实施意见》，对依法开展质询工作进行了部署。
2016年，全国人大常委会办公厅印发《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构起草重要法律草案制度的实施意见》，对全国人大及其常委会有关机构起草重要法律草案进行了部署。
2016年，全国人大常委会法工委印发《立法项目征集和论证工作规范》，为立法项目征集和论证工作提供了规范。
2016年11月，全国人大常委会办公厅印发《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》，进一步扩大代表对预算审查监督工作的参与，为编制好预算、做好预算初步审查奠定了基础。
2017年6月，全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，对推进地方人大预算联网监督工作进行了部署。
二、地方人大及其常委会的法律地位
按照宪法和法律规定，各级人大由代表若干人组成。乡级、县级人大的代表由选民直接选举产生，地市级、省级人大的代表由下一级人大选举产生。省、地市、县、乡四级人大都是地方国家权力机关。乡级人大设立主席，没有常委会。县级以上地方三级人大设立常委会，由主任、副主任若干人和委员若干人组成。地方人大常委会作为地方国家权力机关的常设机关和重要组成部分，由本级人大选举产生，在代表大会闭会期间行使宪法和法律赋予的职权，对本级人大负责，受本级人大监督。代表大会有权罢免常委会组成人员，改变或者撤销常委会不适当的决定。
在我国政权体制横向关系中，地方人大及其常委会共同构成国家权力机关，在本行政区域内国家政权体系内居于最高地位，处于地方国家机构的中心位置。地方国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由本级人大及其常委会产生，对它负责，受它监督。地方人大及其常委会与同级其他国家机关之间不是并列关系，而是产生与被产生、议决与执行、监督与被监督的关系。这是我国政权体制的重要特点，不仅决定了地方人大及其常委会的根本性质，而且也决定了地方人大及其常委会的法律地位。
在我国政权体制纵向关系中，地方人大及其常委会并不具有完整国家权力。一个地方的人大及其常委会拥有的地方国家权力仅在本行政区域内有效，不能越界，更不能违背全体人民的意志和利益。地方人大及其常委会之间不存在隶属关系，所代表的意志和利益不能相互冲突。这就是为什么我们常说上下级人大及其常委会之间没有直接的从属关系和领导关系，因为常委会要对本级人大负责，各级人大要对选举它的人民负责，如果还有上一级领导，就失去了权力机关的性质。那么，上下级人大及其常委会之间是什么关系呢？概括地说就是法律上的监督关系、选举上的指导关系和工作上的联系关系。
三、地方人大及其常委会的基本职权
我国现行宪法第三章第五节、第六节对地方人大及其常委会的职权进行了原则规定。地方组织法第二章、第三章对地方各级人大及其常委会的职权进行了具体规定，仅第八条就赋予县级以上地方人大15项职权，第九条赋予乡级人大13项职权，第四十四条赋予县级以上地方人大常委会14项职权。立法法、监督法和其他法律对地方人大及其常委会的职权也有不少具体规定。有的同志把地方人大及其常委会的主要职权概括为地方性法规制定权、重大事项决定权、选举任免权和监督权。具体到某一级人大及其常委会来说，职权范围和所涵盖的内容有所不同。
(一)制定地方性法规
赋予地方人大及其常委会制定地方性法规的职权，是我国立法体制的重大变化，标志着党和国家治理方式的不断完善。1954年宪法规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会负责解释法律、制定法令。1979年修改地方组织法，赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权。1982年宪法确认了地方立法制度，同时对地方组织法修改，规定省会市和经国务院批准的较大市人大及其常委会有权拟订地方性法规草案，提请省级人大常委会批准后施行。1986年再次修改地方组织法，进一步规定这些市有权制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法又增加规定，经济特区所在地的市人大及其常委会也可以制定地方性法规。适应新形势新要求，党的十八届四中全会提出完善立法体制，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月，十二届全国人大三次会议修改立法法，赋予所有设区的市地方立法权，使我国享有地方立法权的主体，在原有31个省(区、市)和49个较大的市基础上，又增加273个，包括239个设区的市、30个自治州和4个未设区的地级市。
改革开放以来，地方立法主体经历了从无到有、从少到多的发展过程。经过将近40年的努力，地方各级人大及其常委会制定了上千件地方性法规，为加快形成中国特色社会主义法律体系作出了重要贡献。同时也要看到，现实生活中一些急需的地方性法规还没有出台，法规与法律之间还不完全配套、协调、一致，还有一些地方性法规规定不严密，原则性条款过多，处罚的伸缩性太大，可操作性较差，地方立法还面临繁重而艰巨的任务。
地方立法是一项政治性、科学性、实践性很强的工作。宪法和法律赋予地方人大及其常委会制定地方性法规的职权，目的是把宪法、法律、行政法规与各个地方的实际情况和现实需要结合起来，因地制宜，最终制定出与国家法律、行政法规相匹配的地方性法规，使有关规定得到补充和细化，具有地方特点。在新时代，地方人大及其常委会行使地方性法规制定权需要把握以下三点。
一是加强立法工作组织协调。充分发挥人大在立法中的主导作用，防止部门利益和地方保护主义对地方性法规的影响。
二是推进科学立法、民主立法和依法立法。坚持走群众路线，广泛深入地进行调查研究，努力拓宽立法起草渠道，通过座谈会、论证会、听证会和全文公布法律草案征求意见等方式，不断推进立法科学化、民主化。
三是努力提高立法质量。立足本行政区域的实际，突出地方特色，在坚持法制统一的前提下，针对发展经济、深化改革、完善社会保障制度等重大举措，切实增强地方性法规的可行性和可操作性。
(二)决定本行政区域重大事项
按照宪法和法律规定，地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。在地方人大及其常委会各项职权中，重大事项决定权与地方法规制定权的职能相近，但重大事项决定权更加灵活。对于没有立法权的县、乡人大和县级人大常委会来说，重大事项决定权显得更为重要。围绕本行政区域内国计民生和迫切需要解决的重大问题，地方人大及其常委会依照法律规定的权限，及时提出各种符合本地区实际的决策，作出具有法律效力的决定，发布具有导向性和约束性的决议，是代表人民管理国家事务、集中全民意志和要求确定大政方针、行使国家权力的重要体现。
我国宪法和法律赋予地方人大及其常委会决定的重大事项十分广泛，包括审查和批准本行政区域的国民经济和社会发展计划、地方财政预算，讨论和决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等地方性事务。由于法律缺乏具体的条件、范围、方式和程序规定，重大事项决定权与党委决策权和政府管理权的界限并不清晰，加之各地各级情况千差万别，地域、层次、时间不同，重大事项的范围也不相同，导致重大事项还比较模糊，重大事项决定权行使得也不够充分。在新时代，地方人大及其常委会行使重大事项决定权需要把握以下三点。
一是探索重大事项范围。主要是本行政区域内综合性的、全局性的大事，关系到人民群众根本的、长远的利益，社会各界普遍关心、迫切需要解决，需要整个社会一体遵循、需要国家强制力予以保证。
二是严格依法决定。凡是要决定的重大事项，都不得与宪法、法律和法规相抵触。
三是坚持集体行使职权。决定重大事项一定要充分调查研究，广泛听取意见，集体决定问题，既不失职，又不越权，促进民主决策、科学决策。
(三)选举和任免地方国家机关组成人员
我国的国家政权体系以人大为基础和核心，地方国家机关由人大及其常委会组织起来。选举和任免地方国家机关组成人员是地方人大及其常委会的重要职权。从法律角度看，地方人大及其常委会行使选举任免权，既是择优选择人民信赖公仆的有效途径，也是对地方国家机关组成人员进行监督的有效手段，有利于保证地方国家机关权力合法化，增强国家机关工作人员的民主观念、法治观念、公仆意识、人大意识，督促国家机关工作人员真正按人民意志办事、为群众利益工作，防止官僚化和腐败。
近年来，地方人大及其常委会行使选举任免权取得很大进展，但有的地方在实践中也出现了一些问题，如有的未履行法定程序就走马上任，个别任免有时成了多数任免等。在新时代，地方人大及其常委会行使人事任免权需要把握以下三点。
一是由地方党委推荐人选。中国共产党是我国的执政党，党对国家事务的领导要求党管干部，关键就是保证地方党委向国家机关推荐候选人。
二是充分发扬民主。凡是党委推荐需要选举和任免的国家机关组成人员，党委或主管干部工作的部门要广泛征求意见，全面介绍被推荐人的情况，在酝酿过程中充分听取意见包括不同意见，在取得共识的基础上投票表决。
三是严格依法办事。法律对选举任免权规定得比较具体，严格依法办事，就是依照法律规定的条件和程序进行选举和任免，一切以表决结果为准。
(四)监督法律法规实施和地方国家机关工作
按照宪法和法律规定，地方人大及其常委会监督的主要内容包括三个方面：一是对法律法规实施情况进行监督，主要通过对法律法规的实施情况进行检查、对规范性文件进行审查，发现法律法规实施中存在的问题，撤销不适当的决定和命令，督促有关机关不断改进执法工作，提高执法水平，依法行政，严格执法、公正司法。二是对政府行为进行监督，主要通过听取和审议政府工作报告和专项工作报告，审查和批准本行政区域国民经济和社会发展计划、财政预算和决算，以及计划和预算的部分变更，对政府采取的重大政策和措施进行监督，对计划和预算执行情况进行监督，对政府依法行政的责任进行监督。三是对司法工作和司法人员进行监督，主要通过听取和审议法院和检察院工作报告，受理人民群众对司法机关所办案件的申诉和对司法人员违法行为的控告，对司法机关适用法律情况进行监督，对司法人员执法情况进行监督。
按照监督法的规定，经常性监督工作由各级人大常委会承担，主要监督形式有7种：一是听取和审议“一府两院”专项工作报告；二是计划和预算监督；三是执法检查；四是规范性文件备案审查；五是询问和质询；六是特定问题调查；七是撤职案的审议和决定。
在我国政权体系中，人大及其常委会的监督是具有法律效力的监督。从纵向来看，包括了解权、处置权、制裁权。在新时代，地方人大及其常委会行使监督权需要把握以下三点。
一是拓展监督领域。监督工作要不断探索加强对公共投资和专项资金、国有资产和公共资源、土地出让金、地方探索政府债务的监督，不仅要从合法、合规、合理方面进行监督，更要从效率、效益、效果方面进行监督。
二是创新监督途径。监督工作要强化问题导向，加大监督力度，突出监督重点，提高监督效率，让人大监督工作“长出牙齿”。
三是完善监督手段。监督工作要深入开展调查研究，突出重点、抓“精”议题，抓“准”问题，抓“实”建议，抓“狠”落实，保证监督工作落到实处。
四、地方人大的工作程序
在我国，地方各级人大及其常委会作为国家权力机关，与党委、政府、监察委、法院、检察院的职能不同，工作方式、方法也不一样，与军队、人民团体、企业事业单位的职能更不相通，工作方式、方法更不一样。概括起来，具有4个特点。
(一)职权职责法定
地方人大及其常委会作为国家权力机关，所行使的权力是公共权力，这种权力必须有法律明确授权。地方人大及其常委会的职权来源于宪法和法律的授权，人大工作就是按照宪法和法律规定履行职权。凡是法律没有规定可以做的，坚决不能做，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。这就要求地方各级人大及其常委会依法行使宪法和法律赋予的职权，全面履行法定职责，在宪法和法律规定的范围内开展工作，不错、不漏、不走样，既不能失职，也不能越权。
从宪法和法律规定看，地方人大工作所涉及的都是本行政区域内经济建设和社会事业发展中的重大事项，涉及本行政区域的全局利益，具有国家强制力。地方人大及其常委会的各项工作必须符合宪法和法律的规定，必须做到合法合规合理。凡是人大及其常委会行使立法、决定、任免权力，一旦进入法定程序，必须以表决结果为准，这样才有合法性，否则就构成违法，就是对宪法、法律和人民权力的侵犯。
(二)依照法定程序办事
宪法和法律对人大及其常委会行使职权的程序作了明确规定。人大及其常委会行使职权讲究程序，也注重程序。严格按照法定的要求运作，做到程序合法，实际上就是落实法律有关工作制度的规定，按制度办事。违反了法定程序，就容易导致权力机关产生违法行为的不良后果。
需要注意的是，强调人大工作的程序性，并不否定人大工作的创新。一方面，人大工作程序性很强，必须严格依法办事。另一方面，人大工作正处于发展过程中，要求紧密结合本地实际大胆实践、积极探索创新。对法律没有规定但又符合实际情况的，允许进行实践，不要轻易否定。把实践证明是成功的经验，适时用法律的形式固定下来。
(三)集体行使权力
民主集中制是所有国家机关的根本组织原则和活动原则，也是人大及其常委会开展工作必须遵循的原则。与其他国家机关的工作不同，与行政机关的首长负责制不同，地方人大及其常委会是一个领导集体，由组成人员集体行使权力，集体决定问题。凡属重大问题，都要充分发扬民主，集思广益，民主科学决策。任何决定、决议必须通过会议的审议和表决，实行一人一票，按照多数人的意见作出决定，过半数赞成才能通过。任何一个代表或常委会组成人员个人都无权行使权力。
人大及其常委会依法行使职权主要是通过会议形式。地方各级人大代表、人大常委会组成人员特别是不驻会委员，一定要妥善处理好本职工作与常委会工作的关系，保证参加常委会会议，做到本职工作和人大常委会工作两不误。地方人大代表和常委会组成人员在审议发言时，要坚持以人民利益为重，尊重事实，不回避矛盾，做到紧扣主题，不说题外话；熟悉情况，不说外行话；敢于直言，不说恭维话；实事求是，不说过头话，确保代表大会和常委会的决策更加客观真实、更加民主科学。
(四)公开透明
地方各级人大代表人民行使管理国家事务的权力，这就要求地方人大及其常委会的工作必须向人民群众公开，向社会公开。人大工作的公开性和透明度，保证了人大工作符合人民的根本利益，使之得到人民群众的信赖。
从地方人大及其常委会行使职权来说，立法要广泛征求社会各界的意见，决定重大事项要让人大代表或人大常委会组成人员深入讨论，人事任免要深入群众进行多方面的考察了解，监督要发动群众积极参与。从地方人大及其常委会运转来说，代表大会和常委会议事的民主程序、活动的内容、审议的主要意见和建议、会议的结果等，都要向社会公开或公布。同时还要不断扩大公民旁听代表大会和常委会会议，不断改进代表大会和常委会工作的新闻宣传，让人民群众知情知政，广泛接受人民代表和人民群众的监督。(作者系第十三届全国人民代表大会常务委员会委员、全国人大财经委副主任)
