关于实施《安徽省信访条例》情况的调查和思考
——完善信访条例 促进社会稳定和经济发展
市人大常委会社会建设工委副主任 宋文红
市人大常委会综合处人事科副科长 郝 旋
近日，按照省人大常委会办公厅《关于开展<安徽省信访条例>实施情况执法调研的通知》要求，淮北市人大常委会成立了由副主任李晓光领导、秘书长徐福信牵头、部分常委会委员、市人大代表和综合处（信访办）工作人员组成的执法调研组，结合我市信访工作实际，通过实地调研、查阅资料、座谈交流等方式，分别对我市“一府两院”和县区实施《安徽省信访条例》（以下简称《条例》）的相关情况进行了调研。现将调研情况报告如下:
一、贯彻实施《条例》的主要做法
自2020年1月《条例》实施以来，淮北市各级各部门积极落实《条例》，加强宣传学习、畅通渠道、组织建设、责任落实，取得了较好成效：我市信访工作呈现出“三个下降一个好转”的良好态势,即信访总量下降、集体上访下降、到京非正常上访下降、信访秩序好转。今年以来，淮北市县以上信访部门受理信访事项2346件批次4784件人次，同比分别下降21.8%和53.9%。
（一）深入宣传学习，为《条例》实施营造浓厚氛围。《条例》颁布实施后，市政府制定下发《市政府信访局关于印发〈新修订的《安徽省信访条例》学习宣传活动方案〉的通知》，在全市各领域各层级广泛开展学习贯彻活动。并把《条例》宣传活动作为推动落实“七五”普法规划的重要载体，集中宣传，扩大《条例》的影响力。
（二）畅通信访渠道，为《条例》实施搭建有效平台。全市各级、各部门按照《条例》要求，优化信息处理系统，开拓多样受理形式，改善接访条件，从而进一步畅通信访渠道、便捷公众。重视与群众直接交流；疫情防控期间，积极开展网上信访宣传月活动；充分运用网上信访信息系统，实现“网络一站式”信访。打造了接待群众来访、受理信访的独立专有区域。
（三）强化担当作为，压紧压实信访工作责任。市县（区）镇（街道）主要领导带头落实第一责任，其他领导“一岗双责、党政同责”， 严格落实“责任信访”。各级党政领导带头开门接访、带案下访、现场办公解决群众合理诉求。加强信访工作考核。推动形成一级抓一级、层层抓落实的信访稳定工作领导责任体系。
（四）创新工作方法，不断提高化解信访矛盾能力。注重加强源头预防。充分运用涉诉信访大数据，积极组织开展重大事项风险评估工作，建立社会稳定风险防范、纠纷排查化解的长效工作机制，以有效减少因政策、措施不当等产生新的社会矛盾。加大信访矛盾化解力度。全面梳理重信重访和重复投诉，及时交办、督办国家信访局和省政府信访局排查的“四重”信访问题，全力推进十八大以来信访历史积案化解。推进信访事项依法分类及听证评议工作落实。采取案例剖析、信访事项公开听证评议采取向基层及承办单位下沉推进等方式，依法分类引导信访诉求处理，听证评议通过向基层及有权处理单位的延伸，更好维护了群众的合法权益。积极贯彻落实《安徽省多元化解纠纷促进条例》。注重发挥信访制度优势，主动探索信访工作在多元化解纠纷中的方法路径。邀请法律工作者参与依法信访工作，引导广大基层群众就近说事、办事、议事，不断延伸信访服务内容。实现了治理方式由“闭合型”向“开放式”转变，服务体系由“零散化”向“一体化”升级。
二、《条例》实施中存在的困难和问题
我市各级各部门在学习宣传贯彻《条例》方面做了大量的工作，富有成效，但与《条例》要求和人民群众的期盼相比，仍存在不少困难和问题。主要体现在以下几个方面：
（一）信访工作中存在的一些普遍问题需要高度重视。一是工作整体情况上，信访总量虽有所下降，但仍在高位运行，部分信访痼疾没能完全解决；二是工作过程中，信访诉求的复杂性、多样性，以及经济社会快速发展和政策更新，致使有的信访人诉求期望值不断提高，化解工作难度增加；三是工作类型上，特殊群体诉求频繁，如要求解决有关补偿、养老保险、提高待遇等问题此起彼伏，这类矛盾纠纷的化解政策性难度大。随着当前经济形势没有明显改善，一些新的矛盾还会出现。
（二）对信访工作的内涵认识还需提高。个别单位对《条例》的学习宣传重视程度还不够，有些单位的宣传偏重于注重形式，缺乏深入解读，对《条例》立法精神、基本原则和主要内容理解不深，不能结合本地民风民情特征，影响了《条例》有效实施。有的干部群众对以法治方式化解信访问题认识不够，忽视了法律、政策在开展信访工作中的基础和保障作用。此外，部分群众因缺乏信访和法律基础知识，不相信和依赖法律，从而导致对信访工作的认知存在一定误区。
（三）信访过程中的责任界定亟需明确。信访工作责任制还未完全落实，少数地方、部门、单位对信访工作的“属地管理、分级负责”，“谁主管、谁负责”落实不够。个别单位遇到信访遗留问题和矛盾突发问题，可能会出于“避免麻烦”的心态，不能积极主动化解矛盾，不能严格按照法律法规和制度要求开展工作，信访局多次督促推动仍不能妥善解决的现象仍然存在。
（四）信访工作保障有待完善。信访部门工作力量明显不足，“小马拉大车”、“单打独斗”的局面还未完全改变，不能准确、有效发挥协调各部门作用，导致信访问题解决效率较低。个别单位的信访津贴未能得到落实，加之信访干部的学习交流、培训提高等不够，不利于信访人才的培养和信访干部队伍的持续稳定以及积极性的充分发挥。
（五）非正常上访行为还需逐步规范。大规模集访、择机信访问题突出，缠访闹访、重复信访、进京非正常上访等破坏正常信访秩序的现象仍然存在；“小闹小解决、大闹大解决”的意识还有待扭转。特别是对一些已司法终审、信访终结仍缠访、闹访的老信访户，以及有的年龄较大和身体较弱的重复上访人，区县和乡镇（街道）、村（社区）耗费大量人力、物力、财力用于赴京劝返、属地稳控等工作，增加了信访工作处理难度，降低了信访工作处理效率。由于对规范此类人员的信访行为缺乏一些可具操作性的法规依据和有效遏制手段，对违法信访行为的处理显得力不从心。
（六）信访工作机制需进一步优化。一是信访与诉讼、行政复议、仲裁等法定途径相互衔接存在问题。条例未以兜底方式具体明确不受理和受理的情形，也没有为信访与诉讼、行政复议、仲裁之间的衔接互动设定一个明确的标准；二是沟通机制不健全。信访部门与法院、行政复议、仲裁机构等部门之间没有建立沟通对接机制，导致对于信访问题的流向无法掌控和把握，对于经过诉讼、行政复议、仲裁的事项，也无从知晓，使得一些事项在行政复议、诉讼、仲裁与信访之间重复受理、交叉进行、循环往复，争议久拖不决。三是由于信访工作的法律属性模糊，在实际工作中存在信访受理“开口过大”，致使争议受理数量呈现“大信访、中诉讼、小复议”的被动局面，信访部门协调处理问题的权力被动扩大，与原有职能定位不相匹配。四是一些部门、单位在确定涉及人民群众切身利益的重大政策和工作目标时，虽然开展了信访稳定风险评估，但考虑不同群众的利益和承受能力还不充分，在决策执行过程中损害部分群众利益现象仍然存在，由此引发一些社会矛盾并通过信访渠道反映出来，源头防范的制度功能亟需依法规范。
三、进一步贯彻实施《条例》的意见建议
（一）进一步学习宣传《条例》增强单位和群众意识。持续推动领导干部带头学、信访干部深入学、人民群众积极学，加大对《条例》和相关政策的学习宣传力度。建议各级党校把《条例》纳入干部教育培训的重要内容，使广大干部尤其信访干部理解《条例》规定的准确含义，熟练掌握信访工作程序，提高信访工作质量和效率。结合领导干部包案下访、积案化解等活动深入基层，把《条例》内容与当地民风民情相结合，采用通俗易懂的方式，现场宣传与《条例》相关的法律法规及政策，有效提高群众信法守法的意识，引导群众依法、理性、有序信访，树立正确的信访价值观。通过专题讲座、案例分析、以案说法、展板板报等有效形式，向广大群众宣传《条例》，增强群众遵守和运用《条例》的自觉性。
（二）进一步加强信访突出矛盾和问题的源头治理。一些重点领域信访问题突出，主要原因是政策制度和法规不完善，还有的是由干部作风问题引发，这些都应当进行总结和反思。首先要加强对领导干部对信访规章制度的培训，树立信访服务理念和责任意识；工作过程中要明确工作责任，不能推诿、“踢皮球”。继续做好《条例》实施情况的检查督促工作，确保各级各部门各单位充分履行信访工作职责。通过对信访的内容、过程的理解和对突出矛盾和问题的分析研究，不断完善政策制度和法规。增强工作的预见性、主动性和针对性，强化信访预测、预警、预控能力，把工作重心从对信访案件处理转移到事前排查预防化解上来，做到发现及时、化解得当。
（三）进一步加强信访干部队伍建设。创新、更新工作考核标准。一是把信访稳定工作纳入干部考核的重要内容，把重点放在案件的解决过程和群众的反馈，将信访工作绩效作为组织部门提拔交流干部的重要依据，优化人才选拔模式，从而有利于建设扎实的人才团队,不断提升信访部门的工作权威，保障信访部门切实行使“改进各项工作、完善政策解决问题、给予行政处分”三项建议权。二是政府信访部门工作任务较为繁重，应按照实际工作需要适当增加信访部门编制，充实工作人员，认真落实信访工作津贴，稳定信访团队。三是加大信访干部培养交流力度，提拔重用优秀信访干部，增加晋升空间，增强信访人才积极性。把信访部门作为培养锻炼干部转变作风、密切联系群众、做群众工作的重要基地。四是建立健全监督追责机制，以群众反馈为依托，对各级部门的工作过程和效果进行监督，对违法违规使用权力、逃避责任的行为严肃追责、严厉问责，切实提升信访工作能力，保障信访工作透明、公开、公正、规范。
（四）进一步规范非正常上访行为。在加强对人民正确法治观念和信访观念的教育的基础上，明确非正常上访的法律责任，将破坏信访部门正常运作、阻碍信访工作公正进行的行为与法律挂钩，对违法行为及时留存证据，明确惩戒措施，坚决依法处理，使上访成本上升，避免随意上访。
（五）进一步加强部门协作力度。信访的定位是了解民情、掌握民情、调解社会矛盾。在明确该定位的基础上，信访单位应发挥其协调作用，避免直接介入使事件复杂化。完善信访联席会议制度，定期召开信访联席会议，及时分析信访形势和突出问题，加强指导，重点解决协作配合、信息互通、管辖争议、信访救助等问题。整合信访、劳动人事、民政、司法等部门资源，健全相互衔接、多方配合的矛盾纠纷调处机制。从矛盾多元化解入手，发挥基层组织作用，强化矛盾纠纷化解能力，提升社会治理水平。
